国有企业改革是指国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作改组、租赁经营和兼并、合并、出售等改革。

国有企业改革的历程

　　我国国有企业改革从1978年度试点开始，迄今为止，先后经历了四个发展阶段。

　　(一)“放权让利”阶段

　　1978～1983年，这一阶段以扩大企业经营自主权和增加国有企业留利和利润包干等措施，调动企业完成计划和增产增收的积极性。1979年，在农村推行家庭联产承包责任制的同时，国务院制定并颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，试行“利润留成”等五个文件，明确规定计划、销售、职工福利基金和奖励基金使用权，揭开了国有企业改革的序幕。到1981年全国有50％的国有企业加入试点中。从1979年开始实行企业基金制度，1980年开始推行企业利润分成制度、国有企业流动资金拨改贷制度，逐个企业按实际情况核定利润留成比例和生产发展基金、职工奖励和福利基金三项基金的使用比例。国有企业对国拨资金逐步实行有偿使用。试点企业开始有了一定的经营自主权和自主支配的资金。

　　通过这一阶段的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并对传统计划经济体制打开了缺口。但是，扩大企业自主权的改革思路是在计划经济的框框下进行的，这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国有企业改革的目标。1981年11月国务院批准的《关于实行工业生产经营责任制若干问题的暂行规定》中，又明确要求实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划。

　　国有企业的“放权让利”改革，调动了企业和职工的积极性。但是改革仅仅是初步的尝试，企业还没有改变其行政附属物的地位。中央赋予企业的各项权利没有得到有效落实，改革需要深入进行。

　　(二)试行两步“利改税”阶段

　　1983～1986年，试行两步“利改税”阶段。早在1980年，就进行了“以税代利”的试点，总体上效果是好的。这是从认识和实践上探索以税收方式解决国家和企业的分配关系的一种尝试。但在企业扩权让利过程中，有关人士发现，处理政府和企业分配关系的有关规定既不科学，也不规范，无论是利润总额还是利润超额留成，都存在苦乐不均、鞭打快牛的问题。

　　1983年4月，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和关于国营企业利改税试行办法。标志着第一步利改税的开始。第一步利改税规定国有大中型企业实现利润按55％的税率向国家缴纳所得税，税后利润实行利润分成或缴纳企业收入调节税；国有小企业实现的利润按八级超额累进税制缴纳所得税。第一步利改税的出发点是好的，试图规范国家和企业的分配关系，稳定财政收入，促进企业加强经济核算等。然而，第一步利改税并没有从根本上规范国家和企业的分配关系，税后利润还得用分成等办法解决。尤其在各种产品比价差价没有理顺，存在严重扭曲的情况下，企业苦乐不均难于消除，影响着试点的实际效果。

　　1984年10月开始了第二步利改税改革，第二步利改税规定确立以产品税为主的工业税制和以营业税为主的商业税制；试征增值税、资源税、房产税、土地使用税、城市维护建设税和车船使用税；把工商税划分为产品税、增值税、营业税、盐税；国有大中型企业先按不同产品规定的生产率交纳一道产品税，税后利润再按55％的比例税缴纳所得税，如所得税后留利太多，再按企业不同情况征收调节税；国有小企业在缴纳产品税后，再按新的八级超额累进税制缴纳所得税。第二步利改税对第一步利改税来说是一个进步，进一步规范了国家与企业的分配关系，有利于企业之间开展竞争。但由于对一些效益好的企业征收的调节税过高，鞭打快牛的问题仍然没有很好地解决，从而也抑制了好企业的更快发展。不过，第二步利改税增强了人们的纳税意识，为最终以纳税方式解决国家与企业的关系奠定了基础。

　　(三)以承包制为主导的企业改革阶段

　　1987～1991年，以承包制为主导的企业改革阶段。早在1981年，国务院有关部门就开始在一些国有企业中试行“包死上交利润基数、超收留成”的承包经营责任制。到1983年，都基本处于试点阶段，作用面和影响力度都不大。1983年，承包制在全国工商企业中全面展开，即第一轮承包。第一轮承包是在农村联产承包责任制取得成功后，自然地将其引入到工商企业中，起到了一定程度的积极作用。但这一制度的迅速推广引起了物价上涨等负面影响，于是中央提出暂停全面推行利润承包，转而加快“利改税”改革的步伐。

　　1986年底，在当时条件下难以找到更加合适的企业改革思路的情况下，转向对较熟悉的承包经营责任制的完善上。1986年12月，国务院发布了《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，提出要“推行多种形式的承包经营责任制，给经营者以充分的经营自主权”。1987年政府工作报告中提出当年改革重点就是实行多种形式的承包经营责任制，至1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制，即第二轮承包。1988年2月，国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”的原则。前两句话用于规范国家与企业的分配关系，后两句话用于完善企业内部的经济责任制，在保证完成承包任务的基础上，争取超收多留，增强企业活力和职工收入，形成对企业的动力和压力。

　　承包制在一段时期内起到了调动企业完成利润目标积极性的作用，但其作用是极其有限的。承包制不能从根本上解决政企不分的难题，反而使企业对行政主管部门的依赖增强；不能赋予企业明确界定的法人财产和使企业以自身的财产承担民事责任；由于承包基数确定的不规范和随意性，造成苦乐不均、鞭打快牛的现象，形成了企业间的不平等竞争；承包制造成了企业经营短期收益最大化，忽视企业的长远发展；承包制以一些固定的指标限制了处于瞬息万变的市场环境中的企业，违背了企业必须根据市场需求适时变化的要求。

　　(四)全面改革阶段

　　1992年至今，以转机建制、建立现代企业制度为目标的国有企业全面改革阶段。在党的十一届三中全会的报告中，邓小平就指出，各地的企事业单位中，一个很大的问题就是无人负责。针对这一问题，20世纪80年代中期，中央和国务院有关部门制定了关于领导机制的“三个条例”，即《全民所有制企业党组织工作条例》、《厂长经理工作条例》和《职工代表大会条例》。1988年全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将放权让利以来取得的改革成果用法律的形式规定下来，明确了企业的法人地位，明确了企业的经营自主权和厂长经理的地位、作用、职责和义务等。这实质提出了转换企业经营机制的问题。

　　1992年初，邓小平视察南方的讲话和当年召开的党的十四大，标志着中国企业改革进入了一个新的历史时期。为了贯彻《企业法》，全面落实企业经营自主权，1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确规定要将全民所有制企业推向市场，使之成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和独立承担民事责任的法人实体，同时赋予企业14项经营自主权。

　　1986年底我国国有大中型企业就开始出现股份制试点。在当年12月颁布的《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中指出，各地可以选择少数有条件的国有企业进行股份制试点。1987年党的十三大报告指出，目前进行试点的股份制是企业财产的一种组织形式，可以继续试行。1992年，国务院制定颁布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》等11个法规，引导股份制试点走向规范化。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，建立现代企业制度，是发展社会主义市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。同年11月，确定了100家企业作为现代企业制度试点。1997年10月党的十五大提出了公有制有多种实现形式，提出要用三年时间完成转变国有企业的经营机制，建立现代企业制度的目标。

　　2002年，党的十六大提出要进一步深化国有企业改革，探索公有制特别是国有制的多种实现形式。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济，实行资本主体多元化，重要的企业由国家控股，同时完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团。进一步放开搞活中小企业。2004年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。需要由国家资本控制的应区别不同情况实行绝对控股或相对控股，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的产业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。

　　深化国有企业改革是2005年国有经济改革的基础部分。十届人大三次会议的《政府工作报告》提出，国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节，必须坚定不移地按照中央确定的方针政策继续推进。

　　2006年12月，国资委首次明确了国有经济发挥控制力、影响力和带动力的具体行业和领域。根据部署，到2008年扭亏无望的国企基本退出，到2010年中央企业调整重组至80户到100户，其中30户至50户发展成为具有国际竞争力的大公司、大企业集团。

　　社会主义国有企业改革的任务，一是要使国有企业也成为真正的企业，在国有大中型企业中建立现代企业制度；二是调整国有经济的布局，确立国有经济在国民经济中主导地位，改变国有企业范围过宽、比重过大而效益欠佳的局面。

　　经过长达三十多年的改革探索，国有企业改革取得了明显成效，积累了丰富的经验，涌现了一大批颇具活力的大中型国有企业。

国有企业改革坚持的原则

　　深化国有企业改革，落实措施可以详实具体，但三个基本原则必须始终坚持。

　　一是坚持基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。加快推进国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济，促进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。

　　二是坚持市场化改革方向。尊重市场规律和企业发展规律，推动国有企业健全现代企业制度，完善法人治理结构，形成市场化的经营机制，使其真正成为适应社会主义市场经济的市场主体。

　　三是坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。政府部门依法履行公共管理职能，促进各类所有制企业公平竞争、共同发展。国有资产监管机构对国有企业依法履行出资人职责，以管资本为主加强国有资产监管，不干预国有企业的法人财产权和经营自主权。

国有企业改革的核心问题

　　国有企业改革是我国经济体制改革的核心环节，也是我国经济转型能否成功的关键所在。改革开放以来，国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度、战略性调整与重组等主要阶段。无论哪一种改革思路和措施，其核心都在于硬化企业的预算约束，通过硬化企业的预算约束达到每一阶段改革设定的目标。

　　(一)硬预算约束：企业存在的基本前提

　　企业存在的原因是什么?企业的性质是什么?这是不同流派的企业理论都必须首先回答的问题。新古典经济理论注重企业的生产性，把企业看作是一个投入产出的生产函数。现代企业契约理论强调企业的交易特性，认为企业是一个节约交易成本、替代市场的契约组织。企业能力理论则认为企业是知识与能力的集合体。

　　无论哪一种企业理论，都暗含着一个前提：企业是一个相对独立的实体，存在特定的资源约束、技术约束或能力约束，企业在这些约束条件下选择最优的行为。约束条件下意味着，企业自主地进行各类决策，并承担自己决策的一切后果。只有这样，企业才是在约束条件下运转，企业的约束条件才是硬的。否则，企业的约束条件就是软的。这表明，企业存在的基本前提是硬预算约束，而硬约束的基本条件是企业能够自主决策并承担由此产生的一切后果，即“自主经营，自负盈亏”。

　　因此，真正的企业应该至少满足两个条件：一是能够自主地进行决策；二是能够完全地承担决策后果。在西方企业理论中，企业能够自主决策并能够完全承担其决策后果是不言自明的事实，因此并不讨论这一隐含的前提。我国企业产生的特殊背景决定了我们必须首先对这两个条件进行审视。只有在这两个前提条件下，才能依据各种企业理论流派具体地讨论我国企业改革中出现的各类问题，但是在我国企业改革的相关讨论和实践中，人们往往忽视了这一点。

　　企业自主经营自负盈亏是市场经济的应有之义，但是我国却在这个问题上探索了很长时间。直至十五届四中全会才真正统一了认识，即要求建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，促使企业能够真正地自主经营自负盈亏。此后，硬化企业的预算约束，通过各种改革措施塑造真正的企业成为我国国有企业改革的核心内容。

　　(二)硬化国有企业预算约束的改革措施

　　改革开放以来，我国国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度、战略性调整与重组等主要阶段。不同改革阶段的具体改革措施不同。事实上，无论哪一种改革思路与措施，核心任务之一都是硬化企业的预算约束，通过硬化企业的预算约束进一步达到每一阶段改革设定的目标。

　　放权让利式改革某种意义上是通过权力的下放和让渡，换取国有企业的“负亏机制”。即通过赋予国有企业自主经营的权力，使国有企业能够真正地自负盈亏。因此，放权让利式改革的目标之一事实上是希望硬化企业的预算约束，使国有企业成为真正的企业。但是由于具体改革中下放至企业权力的非根本性，这些权力与企业“负亏”之间不能形成对等的权责关系，企业只是在一定程度上实现了自主经营以及负盈，负亏却难以真正实现。这导致企业出现拥有一定的权力，却难以“负亏”的糟糕状况。这种状况的一个突出表现是“内部人控制”(insider control)。这种情况下，因企业内部的权力被滥用而导致的软预算约束现象(第三类软预算约束)迅速增多，同时因产权联系或沉没成本产生的软预算约束(第一类和第二类软预算约束)又没有相应地减少。因此，国有企业的整体状况甚至一度比改革前的更糟糕。这也是我国改革进程，一部分质疑改革取向的主要原因之一。

　　为避免放权让利式改革的不良后果，以承包经营为代表的这种改革在20世纪80年代中期以后逐渐淡化退出。这之后的一段时期，西方各种企业理论流派不断地发展并逐渐引入我国，极大地影响了我国国有企业改革的思路与进程。在这一背景下，建立现代企业制度逐渐成为国有企业改革的主要目标。

　　十五届四中全会明确，国有企业改革的目标是要建立现代企业制度，使企业能够自主经营自负盈亏。自主经营自负盈亏意味着企业将在各种约束条件有效的情况下运行。可见，硬化企业的预算约束依然是这一阶段国有企业改革的主要目标。与前一阶段改革相比，这一阶段第一类软预算约束相对减少，但是第二类和第三类软预算约束并未有效减少。更重要的是，由于相关改革措施的不配套，这种产权明晰式改革导致现实中大量的国有资产被动流失，改革的思路也因此不得不再次调整和转换。

　　现代企业制度的内涵包括产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学等四个方面。但是我国国有企业现代企业制度改革的探索却在很大程度上仅仅关注于“产权清晰”这一个方面。事实表明，单一的改革措施并不能有效地解决包括软预算约束在内的问题，反而会出现其他一些不良后果，如严重失业、国有资产流失、严重的内部人控制等。因此，20世纪90年代末以后，我国国有企业改革开始更加强调产权的明晰与监管并重的改革。国家及各地陆续成立了行使国有企业产权并监管管理企业经营的国有资产监督管理委员会。但是这种改革思路的问题在于，国资委本质上仍然只是产权的代理人，而不是真正的所有者。并且，产权的行使与产权的运行监督之间不可避免地存在矛盾，单个企业仍然只能是只负盈不负亏。要在不改变产权关系的情况下减少软预算约束，就必须进一步强化监督机制，例如可设想在人大下设与国资委平级的独立监督机构，使产权的行使与监督分开。

　　在进一步完善国有资产监督管理机制的同时，伴随经济全球化、信息化进程的不断深入，我国各类企业尤其是国有企业自主创新的压力越来越大。为适应不断变化的国内外经济形势，应对日益加剧的创新竞争压力，国有企业宏观层面上的战略性调整和重组改革开始提上日程。这种宏观层面上的改革成效很大程度上依赖于微观层面的改革。同时，宏观层面改革又极大地影响着微观层面改革。企业预算约束的硬化不仅极大地影响着企业创新的成败，还将通过企业微观经营机制的完善影响国有企业战略性重组改革的成败。因此，即使是宏观层面的制度变革，硬化企业的预算约束仍然是不可逾越的关键环节。