公共投资管理应力争“八避免”

                                                                                         刘国靖

公共投资具有投资规模大、涉及领域广、投资周期长、影响面大的特点。改革开放以来，我国经济社会发展取得了辉煌的成就，各级政府的公共投资功不可没。但也要看到，由于公共投资理念以及体制机制等方面的原因，各级政府对公共投资的管理还存在诸多问题，公共投资的结构还需要不断优化，公共投资的效率和效益还亟待提高。为此，公共投资管理需防“八化”。

一要避免公共投资“需求的模糊化”。“需求的模糊化”往往会使得公共投资的方向、规模、结构和定位出现偏差，并使得公共投资项目仓促上马，投资成果不能有效满足公共需求，最终形成大量的无效或低效公共投资而带来公共资源的巨大浪费。因此，公共投资首先需要研究分析并明确居民主体真实的公共需求，而不是仅仅停留在居民个体的浅层次表面需求上；明确居民主体基本的、必须性需求，而不仅仅是个别居民群体过高的、奢侈性需求。明确居民主体的公共需求有助于确立具体的公共投资目标，还有助于通过具体的公共投资来应对经济社会发展过程中具体的变化或解决具体的问题。

二要避免公共投资“创意的发散化”。“创意的发散化”，是指创意仅有发散而没有聚合，往往重分析轻综合，不提供两个以上备选的创意成果。“创意的发散化”，还指创意成果缺乏整体性和条理性，将会导致公共投资规划过程的紊乱，以及公共投资所需的智力资源与物质资源相脱离，难以积聚公共投资所需的各类有效资源而形成公共投资成果的有效供给。公共投资是一个从无到有的过程，创意工作至关重要，创意应有明确的方向性、结构性、层次性和逻辑性，创意来源于深入细致的调查研究，不仅要有静态的愿景，还要有动态的过程以及明确的目标，更要提供多个动态的实现过程与满足公共需求的想定方案，为下一步的规划工作提供依据。

三要避免公共投资“规划的空心化”。规划是公共投资论证、评审与决策的依据。形式服务于内容，公共投资规划的成果不仅仅体现在公共设施和建筑上，更要体现在具体的投资成果功能上，公共设施和建筑仅仅是公共投资实现其投资功能目标的载体和平台。避免“规划的空心化”，指的是公共投资规划的重心要紧密围绕公共投资的功能需要来布局各类相关“软”“硬”资源，使得公共投资的建设成果能够围绕其功能目标来良性运转，而不能脱离公共投资的功能空谈建设。国内相当比例的公共投资规划存在着“重场面轻实质、重外观轻内涵、重形式轻内容”的问题。这一切均与“规划的空心化”密切相关。

四要避免公共投资“论证的文学化”。论证涉及到公共投资相关的经济、社会、环境、政策、技术、财务等各个方面，是一个严谨而规范、客观而科学的研究分析过程，应尽可能的予以量化。但国内有相当一批公共投资项目用所谓“文化名家”奢华浮躁的文学甚至是艺术感悟（灵感）来代替客观科学的论证，错误地把可行性论证转变为“可批性论证”，用虚无飘渺、主观的文化炒作来代替脚踏实地的系统论证工作，用感性的直觉评判来代替理性的逻辑推演工作。论证专家的知识结构与经验结构倾向于偏重文学和艺术色彩，论证结果发散，导致相当比例的公共投资“昙花一现”难以为继。

五要避免公共投资“评审的过场化”。公共投资评审是对公共投资的创意、规划以及论证的过程、组织形式、观点与主张以及所形成的方案进行有组织的、全面客观的的第三方评审。“评审的过场化”是指国内有相当一部分公共投资项目的评审工作浮光掠影，走过场。具体表现在公共投资或随意拼凑评审组织，或评审专家的专业知识与经验结构不合理，或评审专家与项目本身有利益关系，或不给评审专家提供充足的研究分析时间（如评审专家往往是开评审会时才能能拿到公共投资的有关项目资料而来不及考察和分析），评审会往往开成了招待会，导致相当一部分不良的公共投资项目顺利通过评审，给我国经济社会发展带来巨大损失。

六要避免公共投资“决策的一句话”。决策是确定公共投资上马与否的关键环节，对于公共投资来说，决策失误将会带来巨大的难以挽回的损失。正确决策的前提有两个方面：一是创意工作、规划工作、论证工作以及评审工作均扎实有效；二是各级政府部门、领导班子或主要领导民主决策、科学决策和依法决策的素养与能力满足公共管理的需要。但现实中，公共投资正确决策的两个前提往往均不够稳固，一些领导的政绩观与科学发展观的要求相距甚远，任凭个人好恶，滥用职权，好大喜功，系统思维的习惯养成不够，系统思维的能力较弱，往往违背公共组织管理原则，通过“拍脑袋”，“一句话”就决定公共投资项目的上马下马。

七要避免公共投资“招标的形式化”。招标是公共投资获取质优价廉货物和服务的最为有效的手段，“招标的形式化”指的是招标的过程和形式在表面上合法，但招标的实质并不合法。招标的形式化主要有行政干预招标、暗中分解投资规避招标、事先定标、泄露招标秘密信息以及围标和串标等违法行为，这些行为破坏招标的公平性和竞争性，严重危害公共投资的公共利益，从而最终导致公共投资成果的运行成本居高不下。

八要避免公共投资“监督的虚设化”。当前公共投资领域的决策权、执行权与监督权始终没有分离，公共投资投、建、管、用的利益主体在本质上往往是同一级政府或公共事业部门。由于信息不公开，公共投资利益主体的法律监督、行政监督、经济监督与社会公众监督和舆论监督的良性配合体系尚未建立，公共投资“监督的虚设化”问题难以从根本上解决，公共投资的“自肥”现象难以从根本上遏制。事实证明：通过信息公开，加强社会公众监督和社会舆论监督的力度，建章立制，保护民众和媒体对公共投资的知情权、参与权、话语权和监督权，将是避免公共投资“监督的虚设化”的有效手段。