消费税改革难点在于税目的分属

　　《财会信报》：2016年我国财税法领域将会有哪些重要的改革举措?

　　刘剑文：我认为主要有以下几个方面。一个是要全面完成“营改增”，即完成金融业、房地产业、建筑业、生活性服务业的“营改增”;第二个是消费税的扩围，即十八届三中全会提出的调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。第三个是地方税的改革，比如房地产税等。另外，还有征管制度的改革，结合中共中央、国务院发布发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》，下一步是《税收征管法》的立法。

　　《财会信报》：据相关媒体报道，作为财税体制改革中税制改革的重要内容之一，消费税未来或改为中央和地方共享税。其中，划归中央收入的税目仍然由国税部门征收，而划归地方收入的税目则改由地税部门征收。对此，您有何看法?有业内人士认为，消费税改为中央和地方共享税会面临许多操作层面的难题,您认为会面临哪些方面的难题?

　　刘剑文：现在的消费税属于中央税，随着“营改增”的逐步完成，消费税中的一些税目将会划给地方，解决“营改增”后地方财力不足的问题。这是一种可行的方法。

　　最大的难题是税目的划分。哪些税目划归地方，哪些税目划归中央，还需要进一步论证。这里还涉及到一个问题,就是娱乐业的税制改革，像高尔夫、游艇、高档会所等超出大众消费能力的项目，以前都是征营业税，以后可以改为征消费税。还有要考虑的是金融业、房地产业、建筑业以及生活性服务业中所包含的娱乐业将来怎么处理。娱乐业不能一刀切，而要根据实际情况将有的纳入增值税，有的纳入消费税。财税体制改革与财税法治建设呈现“春潮涌动”之势。2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是落实《深化国税、地税征管体制改革方案》、加快推进税收现代化的关键之年。那么，新的一年财税法学领域将有哪些看点?税收法定原则的落实还存在哪些问题?未来十年，我国财税法学领域将如何进一步发展?本报记者在万象更新、万物复苏的新春伊始，专访了中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文。

　　发挥人大主导立法作用

　　《财会信报》：十八届三中全会提出了落实“税收法定原则”。2015年3月15日，十二届全国人大会三次会议表决通过了《立法法》草案，明确了“税收法定原则”。您认为应如何理解“税收法定原则”?落实“税收法定原则”需要考虑或注意哪些方面的问题?

　　刘剑文：“税收法定原则”的本意是对人民征税要经过人民同意。人民同意有两条途径，一条途径是公投，但目前我国不具备这样的条件。另一条途径是通过代理机关或议会。我国是通过人民代表大会制订规则实现。把税收法定的本原搞清楚了，就能解决现实中的很多问题，包括税制改革的问题。税收法定，通俗地讲，就是无代表不纳税，即没有议会是不能制订法律的，没有法律是不能征税的。

　　主席说“实干兴邦，空谈误国”。落实税收法定原则，绝不能空谈，观念和理念的转变很重要。在落实税收法定的过程中，如何处理人大和政府的关系，如何处理中央和地方的关系，都是需要认真思考的问题。目前有一种认识认为，落实税收法定原则，所有的法律都应该由全国人大和全国人大常委会制订。还有人认为要授予地方政府立法权。这些都是对税收法定原则本意的误解。

　　税收法定原则写入了我国的宪法和法律。有人置疑立法权授予回归人大后，人大有没有能力履行职责?我对这种观点不能苟同。立法权是人大的专有权利，自然应由其行使。至于能力建设可以有很多途径，一种可以由人大牵头、政府参与，另一种由政府起草方案，但必须要报人大审议批准。这个根本原则和立场上，任何时候都不能动摇。

　　十八届四中全会的文件中说得很清楚，要发挥人大主导立法的作用。人大是我国最高的权力机关。从横向层面来说，可以授权国务院制订一些行政法规，但是授权要有条件、有期限、有监督。按照十二届全国人大常委会立法规划，像房地产税等一类立法项目都应在本届人大常委会任期内即2018年3月前，制定出台或提交人大审议。从现实情况看，任务很重。目前的法律里大部分属于地方税，但地方是没有税种立法权的。要调动地方的积极性，可以考虑在税种、税率、计税依据等方面授予地方立法权。2015年《立法法》的修改解决了横向授权，并没有解决纵向授权。地方人大是国家权力的重要组成部分，和全国人大是上下级的关系。若要解决地方的公众服务，应该由地方人大行使这样的权力。因此，我们建议，这个立法应该授予给地方人大。授予形式可以由地方人大牵头，也可以由地方政府提出解决方案，报地方人大审批。

　　对于落实税收法定原则，既要谨慎又要大胆。还有一点，越是经济下行的时候，越要讲法治。