1、中国的行政在古代两千多年的历练中，为什么那么成熟、那么发达、那么合理？首先从哪来的？就是在人类非常残酷的博弈之中。在这残酷的博弈之中，谁找到最好的、最合理的资源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配组织法，谁就能赢。

2、我们传统国家的行政体系，经过三千年的历练，无数风风雨雨的历程，不断寻求合理化，因此高度发达、高度合理，充满着生命力，我们应该充分看到这一条。

（本文为嘉宾在闲谈系列“中华文明的行政智慧”活动上的部分发言。）

欧洲宪政民主体制最早起源于英国大宪章

赵成根（北京大学政府管理学院教授）：人类的国家文明有两个主要的板块，一个欧亚大陆西部的欧洲国家文明，一个欧亚大陆东部的中华国家文明。最早的国家文明不在欧洲也不在中国，而是在西亚的两河流域，然后从两河流域流传到古希腊、古罗马，进而产生了古希腊文明、古罗马文明，在这个基础上有了绵延至今的欧洲文明国家版本，包括英国经验主义传统的版本和大陆德国的理性主义传统的版本。我最崇尚的是德国，思想智慧是德国的，武力是俄罗斯的，这是欧亚大陆西部的国家。还有是欧亚大陆的东部，中国的祖先在那个年代不断地发展。

中国国家文明的版本和欧洲国家文明的版本，由于各种政治力量的较量、博弈、分工、合作，在历史上形成了两个不同的发展路径。欧洲今天能够发展成议会、多党的宪政民主体制，其实最早起源于英国的1215年大宪章，大宪章被认为是近代权利、自由的来源。实际上，稍微读一点历史的都知道，当时有一个著名的英国国王约翰王，这个约翰王，一定要加个前缀“失败的约翰王”，他没有本事和能力，但总是有称霸欧洲的雄心，不断地渡过海峡跟法国作战，结果总是大败而归，而且曾经被俘虏，贵族出了很多钱把他赎回来。英国国内的人非常愤怒，1215年他又一次大败而归，贵族联合起来把他打败，逼着让他在他们事先准备好的城下之盟上签字。那个城下之盟第一是要承认贵族的特权，第二是国家大事，凡事商量着来，因此从那个时候有了英国的议会这种制度形式。当时是贵族和国王的博弈，之后是资产阶级和国王的博弈，这形成了政党制度的源头，欧美现在的民主的源头。

1215年6月15日，约翰国王与反叛贵族在温莎附近签署大宪章的雏形——《男爵条款》。

商鞅变法建立了一整套具有现代精神的东西

漫长的中世纪欧洲史就是四个字：三权鼎立。一个是国王的权力，一个是贵族的权力，一个是教会的权力，国王、贵族和教会三种权力并立，构成了欧洲多中心的权力格局。欧洲的国王、皇帝从来没有成功地从政治上消灭过贵族，也从来没有成功地从政治上控制教会。我们中国早早地就实现了王权的统一，以此为基础，在秦朝时构成了皇权官僚帝国，在国家权力体系的最高层，形成了以血缘关系为纽带的政治力量所掌控的皇权政治权力中心，在这个皇权政治之下又有等级化、专业化的行政体系的运作发展，官僚制成为中国和欧洲国家发展非常显著的差异。

欧洲什么时候实现了近代官僚制？德国是17世纪普鲁士要建立强大国家，在王权下搞军队官僚制系统，普鲁士的官僚制到18、19世纪达到了非常高的发展水平。今天我们熟悉的英美官僚制的发展是在19世纪中后期以来，我经常跟学生说英国是19世纪“government revolution”，而所谓“government revolution”的核心就是建立与现代政治相匹配的现代官僚行政体制。美国官僚行政体制更晚，美国现代的公务员制度是1883年建立的。

商鞅自卫国入秦，在公元前356年和公元前350年，先后两次实行以“废井田、开阡陌，实行郡县制，奖励耕织和战斗，实行连坐之法”为主要内容的变法。经过商鞅变法，秦国发展成为战国后期最富强的封建国家。

中国传统的行政智慧以至于为之骄傲的就是官僚制。在春秋战国后期，商鞅变法就建立了。我非常喜欢商鞅变法，当然不是喜欢他杀人如麻。中国的史家不会抽象地看历史背后的规律，商鞅变法从本质上说是建立了一整套具有现代精神的绩效导向的官僚制组织体系。商鞅变法到秦统一中国，秦始皇建立了皇权大一统的帝国政治，在皇权大一统的政治之下接受了李斯的建议，搞了郡县制官僚制体系，上面有统一的皇权，皇权之下有“三公九卿”，“三公九卿”之下有郡县，从郡县直到里，构成了纵向的等级化的行政组织体系。从那时候开始，纵向的政府权威体系，皇帝在上面，把国家一拎，国家就起来了。然后也有了统一的赋税系统，赋税成为汲取财政资源、运转国家的主要手段，有了统一的由皇帝直接管辖的国防军，再没有别的任何力量可以合法地拥有军队。

春秋早期的管仲就搞了“新公共管理”

我非常喜欢马克斯·韦伯的一篇演讲《以政治为志业》，今天的政治家是职业政治家，行政家叫职业行政官员。职业化有多方面的内涵，其中有一个内涵，大家经常不注意，用白话讲就是“赤条条来，赤条条走”，来了带不来一兵一卒一钱一粮，走了也带不走一兵一卒一钱一粮。他跟传统贵族政治的本质区别是国家的行政资源，所有的行政资源都被国家收走了，包括土地、部队，方方面面全都收走了。

我自己做新公共管理研究，诸位别以为新公共管理是西方20世纪六、七十年代的研究，是八十年代以来英美国家改革的理论概括，我告诉你，春秋战国早期，管仲就搞了新公共管理，这太酷了。今天我们搞PPP，政府购买服务，热火朝天，其实当年管仲搞的就是PPP、政府购买服务。管仲治理齐国，要开矿，开始是国家开矿，类似国有企业、官办的矿业组织。自古以来只要带公字号的逃不了两个毛病：一是动力不足，二是腐败。给国家干活没劲，给公家筐里捞钱没有劲，把公家的钱往自己兜里装才充满动力。管仲执政时，齐国官家开矿上来也不好，经常偷东西，后来管仲想了一个法子，跟能人合伙，发包给能人，国家监控，你来代理开矿，最后利润分成。

人类组织文明、制度文明的发展就是一个合理化的过程，不断寻求更加合理的权力结构、权力程序、权力机制，不断形成合理的管理方法、管理标准、管理举措的过程。我们传统国家的行政体系，经过三千年的历练，无数风风雨雨的历程，不断寻求合理化，因此高度发达、高度合理，充满着生命力，我们应该充分看到这一条。

欧洲为什么形不成我们这样的行政体系？

我们不要妄自尊大，也千万不要妄自菲薄。近代以来晚清后期的国家衰落，中国国家发展的自然周期，正好赶上了“三千年未有之大变局”，全球化，大船把洋人带过来，人家近代化，如火如荼，轰轰烈烈，我们正好赶上了“三千年未有之大变局”，如春秋两季总爱感冒，正在文明转型的时候。就像现在欧美文明也转型，不能说它落后了，而是老了，抵抗力下降了，这时候容易出情况，但千万不要说我们的文明超越了他们。我们当时正好遇上了一个轮回低落的时候，因此我们遭了一番罪。但这一番遭罪并不能表明传统国家尤其国家的行政体系那一套机制和做法落伍了，这一套东西是整个人类文明的宝贵财富，尤其是中华文明伟大复兴可以利用的资源。

我们的国家一旦从“文革”中那种激进主义的政治实验中走出来，一旦踏踏实实地用过日子的办法搞经济和社会国家治理，很快就干出了不同凡俗的业绩，为什么？因为我们有优秀的治国文明的底蕴，包括文化传统，这种底蕴、传统已融化我们民族的血液当中。我一直认为我们存在的世界还有个观念的世界，一个人、一个单位、一个国家有什么样的观念就会有怎么样的生活、怎样的产业和怎样的格局。

清末洋务运动的代表人物李鸿章对当时世界的认识提出了一个主张，“中国遇到了数千年未有之强敌,中国处在三千年未有之大变局”。

中国的行政在古代两千多年的历练中，为什么那么成熟、那么发达、那么合理？首先从哪来的？就是在人类非常残酷的博弈之中，尤其是春秋战国时候，生死搏杀四五百年，周王已经衰落，王道和霸道，谁强大谁就是爷，从一千多个国家到春秋战国后期只剩七个国家。就在这残酷的博弈之中，谁找到最好的、最合理的资源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配组织法，谁就能赢。国家为了实现政治目的，甚至解决生死存亡的问题来找到最合理的行政运作和社会治理模式。为什么后来会有两千年延绵不绝的官僚体系？是因为传统古代国家，皇权控制着整个国家，把其他所有跟他抗衡、叫板的力量全部打垮，因此从上到下一竿子插到底。行政体系是政治体系实现治国目的的一种工具、一种手段。

欧洲为什么形不成我们这样的行政体系？不是因为欧洲缺少这样的智慧，而是因为搞不定贵族，杆子插不下去，你只能玩你的。中国为什么能搞下去？皇权太强大了，一场战争，秋风扫落叶。我不喜欢权力理论，我从来主张的是“力量理论”。中国的政治智慧不得了，比厚厚的西方管理学、政治学经典都要厉害，叫什么？——“一国不可二主”，一个主统一控制国家才有行政体系存在发展的可能性，找到这样的工具才能存在、才能发展。

传统国家的法治是标准的人治

在充分肯定中华行政智慧的同时，必须看到，人类文明的发展是人类文明的融通，近代化以来的发展是对传统的不断超越，走向世界，我们才有了今天文明发展的成就。传统国家的行政体系，直到今天国家的行政体系，也有着内在的弊病。比如不把老百姓当人，不把下级当人，过度强调控制。比如传统国家的法治是标准的人治，权比你大，说话就算数，法治在他手中只是一种工具，不可能大家共同遵从法律，谁也不能超越法律。比如政府过于强大，自古以来谁不想以更少的人办更多的事，但是官越减越多，机构是越减越繁，为什么？没有一种自下而上的力量，政府在整个社会治理中发挥的作用太大，控制的东西太多，与民争利、与民抢钱。

十年时间，轰轰烈烈，最后结果是把方圆几平方公里内的行政机构弄到一个大厅里来。欧洲是顾客导向的改革，公共服务承诺制，真的是以顾客需要为本，顾客至上的理念，从这里出发来构造公共服务的体制结构、构造公共服务提供的具体模式，让我这个外国人都心动。我们一方面要坚守中华文明传统行政智慧的渊源，一路传承，把它最好的东西最大限度地发扬光大，来滋养我们现代国家的政制。另外一方面要真正汲取整个人类国家现代文明发展的成果，不断融合，不断发展。