预算改革：关键在立法，核心在民主

记者 丁静

日前，随着国改委等中央政府部门向社会公开2013年的部门预算，2013年中央部门预算公开全面启动。这是中央各部门自2010年首次公开部门预算以来，连续第四年推进部门预算公开。

财政部相关人员表示，今年部门预算公开有很多新变化，其亮点是今年中央各部门预算公开更加详细，与此同时，也一并公开了部门“三公经费”预算。

近年来，预算公开备受公众关注，而政府也一直在致力于预算改革，建立完整的预算体制。近日，李克强总理在国务院召开的第一次廉政工作会议上，要求建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。在李克强主持召开新一届政府首次经济形势专家和企业负责人座谈会上，他在肯定大方向正确的同时也不忘提醒：“目前，我们要先推动预算改革，树立公信力，再谈进一步推动其他方面的改革问题。”

“魔鬼藏在细节之中”

目前，我国预算存在诸多问题，一般情况下，相关部门只是发布一个“简版”的预算，把公众真正关心的且能看得懂的的详细数据隐藏起来。从每年公布的预算情况来看，大多人反映是“看不懂”。

从国际比较的角度看，我国的预算透明度与国际公认的规范相比还有很大差距。2001年，普华永道发布了关于“不透明指数”的调研报告，该报告从腐败、法律、财经政策、政府管制等五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，结果我国被列为透明度最低的国家。令人遗憾的是，直至今日，这一排序并没有得到明显改观。

中南大学PPLG研究中心研究员杨孟著在接受本报记者采访时指出，虽然财政部公开的部门预算已经到了“项”一级，但这也仅仅是一种形式而已，涉及实质的内容太少，与公众的期望和要求还有很大差距，饱受社会公众诟病。

而今年4月初，广州市41个部门公布了56页的2013年预算。据相关知情人介绍，该预算表项目的分类依据的是经济事项的内容和性质，且具体到了预算科目的“款”级。由于该分类方法遵循了现行预算制度关于预算收支科目分类的相关规定，能够较好地反映政府机关和个人的工资、奖金、差旅费、招待费等具体项目的详细支出情况，老百姓当然“看得懂”。

但关于广州市质监局的三公经费支出预算表仅存了一个晚上，原本56页的版本被一个46页的新版本代替，消失的10页是关于财政拨款安排三公经费支出的预算表。

杨孟著说，“看得懂”的被“看不懂”的“简版”取而代之，是一种是很不正常的现象。“魔鬼藏在细节之中”。发布“简版”预算唯一可能的解释是背后一定有“鬼”，任何的理由和解释，诸如“国家秘密”之类，均是敷衍搪塞，无论在理论上还是在实践中都是不成立的。

“它至少反映出这样几个问题：一是政府部门权力高于《政府信息公开条例》和社会公众的知情权和监督权；二是政府部门权力与部门预算息息相关，公开“简版”预算是保护权力扩张、滥用、甚至贪污腐败行为不受制约的有效途径；三是政府部门既得利益与部门预算息息相关，公开“简版”预算是保护既得利益不受影响的实用工具和方法；四是预算管理未与预算支出的效能和政府绩效管理挂起钩来，还存在脱节、弱化、不规范和随意性大等现象；五是代议机关在参与政府预算管理，监督民意行使和保证政府权力运性的正当性方面力度不够，很多方面还流于形式；六是预算编制缺乏开放性，预算听证制度不完善；七是预算法制建设严重滞后，作为第二宪法的《预算法》存在严重漏洞，有待修订完善。”杨孟著说。

技术不是问题 关键在于立法

目前，我国的财政预算实行的是所谓增量预算法，即今年的钱花不完，明年就要核减。为此，不少部门出现了年底突击花钱的现象，造成的资源的浪费，滋生了腐败。公众期待预算公开，但从目前公开的情况来看，却不尽如人意。关于预算公开，是客观上无法说清，还是主观上不想说清，大家不得而知。预算编制真的那么难吗？

杨孟著直言不讳地指出，财政预算实行增量预算不合理。增量预算法的适用范围十分狭窄，只能在预算期与基期已发生的预算项目完全相同且预算期有新增预算项目的特殊情况下才能使用，它忽略了预算目标、绩效评价、结果应用等预算管理中最为关键的问题。随着预算管理的中心和方向由控制管理向绩效管理的逐步转变，增量预算法现已不适应当前环境和条件的需要，应尽快淘汰出局，被更加先进、科学、实用的零基预算法取而代之。

对外经济贸易大学中国资本运营研究中心主任、副教授、博士后冯鹏程在接受本报记者采访时表示，我国信息不透明，政务不公开，是历史遗留问题，从政府方面来说，主观上就不想说清。财政预算公开与家里过日子进行预算一样，拿多少钱，花在哪里？用最简单明确的数字表达出来，没有理由看不懂，这还是与相关部门的态度有关系，人们之所以看不懂，是因为相关部门就不想让公众看懂。

冯鹏程指出，关于预算改革的重点还是在于立法，技术上不存在多大的难题。我国应加强立法，使之有法可依，执法必严，违法必究。从法律层面规定预算应该公开什么，预算的相关表格应该如何做，应该规定什么时候公开。对于不公开预算或者预算公开程度不够的相关部门，应给与相应的处罚，承担相应的法律责任。政府拿着纳税人的钱，但是不告诉钱花在什么地方，这是法律的缺失。而针对现在技术上实行的增量预算法，存在不合理的因素，可以考虑实施零基预算的方法，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，今年花多少钱，看今年要做多少事。

杨孟著在接受本报记者采访时也表示，在现代信息技术条件下，编制一份让人看懂的财政预算并不难，只要采用科学的复合分类方法并使拟公布的内容详尽到公众满意的程度就可以了，也就是人们常说的将支出项目细化到“款”一级。难的是来自政府部门自身的阻力过于强大，以至于在面对广大社会公众的强烈诉求下，政府与社会公众的博弈均衡解竟能“暗箱”操纵，社会公众知情权让位于政府部门利益的格局难以撼动。公布“简版”预算便是例证。由此，从基于宪政视角下的预算民主理念来看，一个政府公布的财政预算，是否让老百姓“看得懂”，是衡量该政府是否“责任政府”、“阳光政府”、“服务政府”和“廉洁政府”的典型标志。

在编制让人“看得懂”的财政预算方面，香港的经验值得借鉴。香港政府公布的财政预算内容包括所有的82个支出项目和近5年的政府收支计划统计情况，纳税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，一目了然。财政预算案除了详尽的文字、数据外，还配有大量的插图、表格、漫画，让人读来饶有兴趣。预算案不仅编列当年预算，还附有未来5年的收支预测和中长期经济发展规划。公布的方式和途径也是多种多样，即可在香港政府网站上下载电子版，也可到指定的地点领取印刷版，十分方便。

预算改革的核心是“预算民主”

目前，财政收入增速下降，我国政府面临严峻考验，预算改革迫在眉睫。李克强总理曾在两会记者会上面对财政收入下降曾经约法三章：“一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。”由此也可以看出我国政府对于预算改革的决心。

近年来，我国“政企不分”为“三公消费”的转移列支提供了便利和可能；“费税不分”成为导致公共财政预算行为扭曲变形的帮凶；财税制度的法治化程度过低问题等问题日益暴露出来。

在杨孟著看来，我国预算改革工程浩大，涉及面广，内容繁多、情况复杂。但千头万绪，总会有一个总枢纽，牵一发而动全身。这个总枢纽就是“预算民主”。预算改革的核心就是使我国的政府预算尽快“预算民主”起来，即构建公开、透明、民主和法治的政府预算制度，以限制政府的征税权和预算开支行为。主要包括：建立预算主体权力制衡机制；建立完善包括社会公众预算过程参与制度和预算文件公开制度在内的预算全程监控机制；修订《宪法》中有关税收条款，把“税收法定”原则写入宪法，明确纳税人的权利；“做实人大”，发挥代议机关的独立职能和作用，使政府的财政收入和支出均受“人大代表的实际审议、约束和批准。

杨孟著认为，站在预算管理的视角来透析，相关部门编制并发布“简版”预算，无疑与预算约束软化有关。杜绝“简版”预算，必须建立完善预算支出事前、事中、事后全程动态跟踪监控制度，让预算约束“硬”起来。

杨孟著建议，一是在预算支出环节，建立完善预算支出分级授权审批制度，给预算资金装上“安全阀”。如招待费支出，接待什么、怎样接待、要否接待，不再由自己“说了算”；二是在效能评价环节，建立完善预算支出效能审查评议制度，为预算管理拨正科学化、民主化和透明化的正确航向；三是在信息公开环节，建立完善预算支出情况通报（公示）制度，让政府部门内部成员和社会公众积极参与监督管理并发挥“负反馈调节”作用。预算管理“接地气”了，预算约束也就“硬”起来了，“三公”经费自然“阳光”起来了，“简版”预算也就不复存在了。　

本报短评

预算公开并不意味着预算透明，唯有老百姓“看得懂”的预算，才是能够监督的预算，能监督的预算才是“阳光预算”。建立透明政府、廉洁政府，防止腐败，应从预算透明做起。

真正意义上的预算公开透明则意味着，预算信息应全方位、全过程公开，包括时间、形式、内容和详尽程度等，其最高原则是满足社会公众行使法律赋予的权利和义务的需要。预算的公开透明是一个由不规范到规范的渐进过程，要达到完全公开透明的要求，还有很长的路要走。

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